美国加密货币立法面临失败

作者：《财经》研究员 郭丽琴；来源：财经杂志

眼下，加密货币行业努力多年的全面“阳光化”目标能否实现，很大程度上取决于美国总统特朗普的选择：是否愿意以彻底放弃家族丰厚收益为代价，换取美国首部涵盖所有类型加密货币监管的法案——《数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）获得通过；也取决于美国选民的权衡，是否接受一位史上“最懂加密货币”的总统来推动全面立法，同时容忍其家族在监管的灰色地带获得巨额收益。

这些不确定性进一步压缩了本就短暂的立法时间窗口，使得曾一度获得重要突破的《清晰法案》通过的希望越来越渺茫（详见：美国加密货币立法再次破局）。

当地时间6月1日，《清晰法案》被正式列入美国参议院立法议程，市场一度认为该法案很快便能顺利通过。

过去两个月，幕后谈判密集展开——银行业、执法机构轮番施压，要求修改法案。最终，一直力推《清晰法案》的特朗普本人逐渐成为谈判焦点。由于近期特朗普被曝出，他自第二个任期开始一年多来，已从加密货币生意中获得14亿美元的巨额收益，引发巨大争议，他被迫与国会谈判并接受了道德条款的约束——禁止联邦官员（包括总统）发行加密货币，但这一有限让步却未能让参议院民主党人满意。

美国国会出台一项新法律往往需要经过漫长的政治角力，在程序上必须在参众两院的审议期间经过多次的协商和妥协，两党共识尤为重要。

至截稿时，参议院下一轮对《清晰法案》全体表决的时间尚不确定，而距离8月初的国会夏季休会已经不足一周，这是法案获得通过的最后窗口期。

特朗普成为最大阻碍？

目前，美国参议院还在就道德条款进行着激烈的幕后谈判，但特朗普已从推动立法的最强力量转变为阻碍立法的最大议题。

《清晰法案》意图涵盖所有类型的加密货币，并为它们的发行、交易和监管制定统一规则。其最重要的内容之一，是明确界定哪些加密货币属于证券，哪些属于商品，进而明确其监管主体是美国证券交易委员会（SEC），还是美国商品期货交易委员会（CFTC）。

这一点至关重要，因为SEC的监管更严格，而加密货币行业期待大量已经规范化的业务被纳入CFTC管辖。

据最新草案，《清晰法案》将加密货币分为三个监管类别。在足够去中心化的网络上运行的资产（例如比特币、以太坊和 Solana）被视为商品，受CFTC管辖，可进行现货和现金交易。早期阶段以投资合同形式构建的代币销售被视作证券，受SEC监管，并需履行相应的披露义务。获准发行的支付稳定币将接受 SEC、CFTC 和银行业联合监管，并以一年前通过的《指导和建立美国稳定币国家创新法》（下称《GENIUS法》）为监管基础。

在7月之前，特朗普一直是《清晰法案》的最重要推动者，促成了与多个该法案反对团体的和解，通过前景一度十分光明。

今年初，《清晰法案》曾因加密货币行业和银行家之间关于稳定币收益处理方式的争论而陷入僵局数月，但最终逐步平息，将稳定币的奖励方式限制在不会与银行存款利息发生竞争的范围内（详见：美国加密货币立法再次破局）。

此后，执法机构又开始对开发者保护条款发难，但后续也逐步达成妥协（详见：美国加密货币立法“命悬一线”）。7月29日，主要城市警察局长协会 (MCCA) 已认可最新版本的《清晰法案》，称解决了执法部门提出的几个问题。

但焦点随即转向了对联邦官员从加密货币获利的限制，矛头直指特朗普本人。

导火索是美国联邦政府道德办公室（OGE）披露的报告：在第二任期开始的第一年，特朗普收入飙升了14 亿美元，大部分源于他在加密货币领域的持股和投资：特朗普模因币（$TRUMP）贡献了 6.35 亿美元，由他两个儿子参与创立的世界自由金融公司（World Liberty Financial）进行的WLFI治理代币和USD1稳定币销售，则贡献了近 8 亿美元。

让美国公众难以接受的是，特朗普的丰厚收益建立在散户的巨额损失之上。

“特朗普币”是特朗普在就职典礼前几天宣布推出的一种模因币，市值曾飙升至近150亿美元，随后大幅下跌。模因币是一种几乎没有任何内在价值的加密货币，通常由在线社区或粉丝支持。特朗普的当选总统身份为特朗普币给予背书。但加密货币分析公司Nansen透露，有近百万购买特朗普模因币的投资者遭受了巨额损失。

前一年《GENIUS法案》在参议院投票之时，民主党议员也曾对特朗普家族进入稳定币市场所引发的利益冲突和腐败问题持续发难，但在当时，关于其所获收益并未得到完整披露。但这次不一样，汹涌的舆论迫使特朗普接受了与参议院共和党的谈判，并同意在《清晰法案》中加入限制自身的道德条款。

7月22日，美国参议院共和党公布了一份修改后的《清晰法案》草案，禁止联邦官员（包括总统、国会议员、联邦法官等）在任职期间发行或赞助加密货币。

该规定也适用于官员配偶，但不适用于其子女。如此一来，特朗普家族的加密货币生意，精准避开了道德条款的约束，引发民主党议员的普遍反对。

首先，特朗普最大的两项加密货币投资都是在他第二任期前不久启动的——其中一项甚至是在他就职典礼前72小时才启动，由于不在任职期间，并不受影响。

其次，特朗普再任后已将家族企业的控制权移交给了他的儿子们。特朗普的三个儿子——小唐纳德、埃里克和巴伦——都涉足加密货币领域。小唐纳德和埃里克共同创立了世界自由金融公司，两人还创办了美国比特币公司（American Bitcoin），这是一家上市的比特币挖矿企业。

加密货币执法权的归属也引发争议。根据目前的《清晰法案》草案，由特朗普任命的美国司法部长将全权负责监管违法行为，他是特朗普的前私人律师、目前的代理司法部长托德·布兰奇，正等待走完上任前的最后流程。

该草案还将允许特朗普继续从他的加密货币投资中获利，并给出一年时间将他的投资所有权转移到一个盲信托（Blind Trust）中。盲信托是一种特殊的信托安排，其核心目的是隔离受托人（受益人）对信托资产的管理和知情权，以避免利益冲突或道德风险。常见于政府官员、企业高管等需要保持决策公正性的群体。

尽管提出该道德条款的参议院共和党称该方案是“历史上最全面、最有突破的道德条款”，但参议院民主党并不买账。马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦称，如果道德条款不能阻止总统从加密货币中获利，也不能阻止他利用加密货币收受贿赂，那根本不算“突破”。此前一年，沃伦就曾表示，通过《GENIUS法》是纵容特朗普腐败。

理想与现实的差距

特朗普在出任总统之前，从未担任过任何公职，他既是成功的商人，也是真人秀明星，这是他熟悉加密货币运作与监管的优势，但也持续带来美国公众对其贪腐、利益冲突的指责。

特朗普是否愿意，并有能力扛住压力，推动《清晰法案》通过？

第二任期开始以来，特朗普采取了多项措施支持加密货币行业，建立了战略比特币储备和美国数字资产储备。SEC迅速转变了拜登政府时期高压监管姿态。自2025年2月10日起，SEC已陆续撤销或暂停对十余家加密公司或个人的诉讼和调查。加密货币也在2025年整体进入牛市。

这些背景都在他在2025年推动《GENIUS 法案》通过之时发挥了重要作用。

位于美国硅谷的链兴资本创始人张明镜认为，特朗普本人、任用的顾问都是加密货币资深从业者，制定的规则理应更符合行业的发展规律。

特朗普任命的前白宫加密货币和人工智能主管大卫·萨克斯是张明镜的重点关注对象，萨克斯在2025年强力推动了《GENIUS 法》。萨克斯被誉为“硅谷最成功的连续创业者之一”，曾是知名公司Paypal、Yammer的创立者之一，他成功投资SpaceX、Airbnb、Uber，以及加密货币平台以太坊（Ethereum）。“特朗普周围都是些懂行的聪明人。”张明镜说。

这一专业主义逻辑曾在《GENIUS 法》立法过程中顶住了民主党压力。但2026年以来，加密货币进入熊市，特朗普币的投资者大幅亏损与特朗普获得的巨额收益形成鲜明对比。这也引发一个基本问题：当一名资深从业者成为产业的最高决策者，该如何妥善处理利益冲突？

总部位于英国的xBratAI是加密货币的智能交易信号平台，其创始人兼首席执行官保罗·布拉迪（Paul Bratby）密切关注美国加密货币立法进展。他对《财经》指出，当一位在任总统从其政府监管的同一资产类别中获利高达14亿美元时，就构成了典型的利益冲突，无论其意图为何，这种结构性问题本身就足以破坏公众对任何相关监管框架的信任。

在布拉迪看来，特朗普持有的加密资产类型，涵盖模因币、NFT藏品、DeFi（去中心化金融）平台，以及一家加密资产公司的股份，这就造成了一种局面，几乎任何监管决策都可能让他个人受益。

布拉迪指出，美国拥有全球最具影响力的金融市场，任何监管动作都将产生超越其国界的涟漪效应。加密行业要想拥有持久、有原则的监管环境，需要由一个利益超然者主导，特朗普显然不是理想人选。

张明镜则对《财经》表示，《清晰法案》争议正是一个契机，如果借此有效规范联邦官员的加密货币投资行为，就能解决“灰色地带”问题，为行业发展创造良好环境。

但布拉迪认为，《清晰法案》最近版本禁止美国联邦官员发行加密货币是有意义的，但是一个相对狭窄的限制。

在他看来，加密货币行业实际需要一个全面的道德框架，包括，强制性披露联邦官员的数字资产持有情况；对参与加密政策制定的官员实施剥离资产或盲目信托的要求；限制家庭成员在亲属拥有监管权力期间从加密企业中获利；设立具有独立执法权的监督机制。

但特朗普能接受这类道德条款吗？

在美学者孙远钊认为，这并不现实，一方面，特朗普本人和他的幕僚需要退出的利益实在太多；另一方面，从当下的美国局势来看，即便特朗普能够出让所有的利益，不排除参议院民主党在最后关头还会提出其他的要求。而此时距离中期选举不足100天，特朗普几乎不太可能会做任何妥协。

在孙远钊看来，对支持法案的共和党参议员们而言，新版本也已增加了诸多民主党方面想要的内容，同样无法再有更多让步了。

孙远钊还认为，从最新的草案文本格式来看，《清晰法案》能够独立获得通过的可能性已相当低。

他指出，新版本《清晰法案》的章节序号编列被写成了附带章节的形式，该法案在参议院的支持者很可能已作好了后续安排：将现有法案以附带章节的形式塞进国会于9月底前必须通过的联邦预算拨款法案之中。但以这种形式获得通过也需要得到足够支持，其难度并不比独立立法的难度小。

加密货币全面“阳光化”前景

相比于《GENIUS法》，加密货币行业人士更渴望《清晰法案》。他们希望，通过确立对所有加密货币的监管框架，可以实现全面“阳光化”，从而释放发展空间。

背后原因不难理解。美国数字资产安全基础设施平台Fireblocks政策总监迪亚·马尔科娃（Dea Markova）对《财经》指出，美国是一个巨大的市场，也是众多产品创新的策源地，这些创新随后才逐渐扩展到世界其他地区。美元同时也是全球储备货币，影响着全球大多数外汇货币的流动性。

加密货币行业的游说能力不容小觑。在2024年的美国总统大选期间，这个行业筹集了超过2.45亿美元的竞选资金。据媒体报道，该行业计划在美国中期选举采取类似的行动。

但这一次，行业人士可能需要接受现实，并等待一个更合适的人选——既懂行业又与利益隔绝，来推动全面立法。

白宫还在做最后的努力。当地时间7月30日，美国财政部长斯科特·贝森特敦促参议院就《清晰法案》进行投票。他不仅批评了提出反对意见的参议院民主党人，还警告说，如果该法案不能获得通过，将削弱美国在全球金融科技市场中的领导地位。

但仅靠公开喊话，推动作用可能微乎其微。在参议院的议程安排中，每一小时的议事时间都是宝贵的资源，只要预期《清晰法案》无法通过，话事人就不会轻易拿出来投票。 

美国参议院多数党领袖约翰·图恩曾希望在休会前成功推动《清晰法案》，但他现在的表述是，必须“看看票数如何”。

就目前来看，美国参议院近期的注意力已转向特朗普关注的其他重点，比如推进多项特总统提名人选的确认程序，其中包括成功推进杰伊·克莱顿出任国家情报总监的表决。部分内阁提名人选（如前文提及司法部长提名人托德·布兰奇）在委员会审议阶段正因争议而遭遇阻力，这些都需要消耗议员的大量时间和精力。

参议院的程序一般限制每次只能处理一项有争议的法案。这意味着，在其他事项得到解决或失效之前，参议院不太可能就《澄清法案》采取行动。

很快，特朗普的工作重心会转向中期选举。

美国乔治·华盛顿大学政治学教授萨拉·宾德指出，按照过往经验，控制白宫的政党“在中期选举中几乎总是失去席位，尤其是在总统不受欢迎的情况下”。可以想象，一旦进入中期选举的议程，《清晰法案》的前景更不乐观。

市场普遍认为，如果这项立法最终失败，那么加密货币行业全面“阳光化”的途径是继续推进《GENIUS法》的实施，以及在特朗普剩余任期内，推动SEC和CFTC出台一些利好行业的政策。

博弈仍将继续。