全球加密监管形势：BIS最新报告释放了哪些信号？

6月25日，国际清算银行（BIS）发布《全球加密资产和稳定币监管框架的实施执行摘要》（Implementation of the Global Regulatory Framework for Cryptoassets and Stablecoins – Executive Summary）。与市场熟悉的监管规则不同，这份文件并没有提出新的监管要求，而是对全球加密资产监管框架的实施情况进行了一次阶段性梳理。这也是自2023年金融稳定委员会（FSB）发布《全球加密资产活动监管框架》以来，国际金融组织首次围绕全球监管框架的落地情况进行系统总结。过去两年，国际社会围绕加密资产监管的讨论主要集中在"如何建立监管框架"。随着欧盟《加密资产市场监管条例》（MiCA）全面实施、香港《稳定币条例》正式生效、美国稳定币立法持续推进，越来越多司法辖区已经完成制度设计，监管重点也开始从规则制定转向制度实施。BIS此次发布的执行摘要，正是在这一背景下，对全球监管实践的最新进展进行梳理，并总结当前实施过程中仍然存在的共性问题。从监管框架建立，到监管框架落地当前全球加密资产监管框架的形成，可以追溯到2023年。2023年7月，FSB正式发布两份全球监管文件，分别针对加密资产活动和全球稳定币安排提出监管建议，并首次明确提出"相同业务、相同风险、相同监管（Same activity, same risk, same regulation）"原则。这一原则随后获得G20支持，逐渐成为国际数字资产监管共识。不过，监管框架的发布只是第一步。不同司法辖区的法律体系、金融市场发展程度以及监管职责划分存在较大差异，国际监管框架如何转化为本国法律制度，成为过去两年的重点工作。为此，FSB于2025年启动专题同行评估（Thematic Peer Review），对成员司法辖区落实监管框架情况进行调查，BIS此次发布的执行摘要正是基于这一评估结果形成。报告显示，截至2025年8月，参与评估的16个司法辖区中，已有11个建立了较为完整的加密资产监管框架，占比接近七成；相比之下，仅有5个司法辖区完成了稳定币专项监管制度建设，其余仍处于立法或政策制定阶段。从监管内容来看，目前多数司法辖区已经将加密资产服务提供商（Crypto-Asset Service Providers，CASPs）纳入监管范围，并围绕市场准入、经营许可、公司治理、风险管理、客户资产保护以及信息披露等方面建立制度安排。部分经济体还根据业务类型，对托管、交易、发行等不同业务分别提出资本要求和经营规范。报告认为，过去两年全球监管取得了实质性进展，但不同司法辖区之间仍然存在较大的实施差异。一方面，部分经济体已经建立较为完整的监管体系；另一方面，也有一些国家主要依赖现有证券法、支付法或银行监管框架对加密资产业务进行管理，尚未形成专门制度。这种差异客观上增加了监管协调难度，也可能带来一定程度的监管套利空间。比监管规则更值得关注的是监管能力相比2023年发布的全球监管框架，此次执行摘要还有一个明显变化——关注重点开始从制度设计转向制度执行。报告并没有讨论是否需要建立新的监管原则，而是将更多篇幅放在监管框架能否真正发挥作用。从执行情况来看，目前各司法辖区主要面临三方面挑战。首先，是监管覆盖范围仍然存在不足。虽然多数国家已经建立针对加密资产服务提供商的监管制度，但在稳定币发行、去中心化金融（DeFi）、跨境业务以及部分链上活动等领域，监管框架仍有待进一步完善。对于跨司法辖区经营的平台而言，如果不同国家监管标准存在明显差异，市场参与者仍可能通过业务迁移等方式进行监管套利。其次，是跨境监管合作仍有提升空间。加密资产天然具有跨境属性，一项业务往往涉及多个司法辖区，仅依靠单一国家监管难以实现全面覆盖。报告指出，各司法辖区需要进一步完善监管信息共享机制，加强监管协调，提高跨境风险识别和联合处置能力，以降低监管碎片化带来的风险。除此之外，监管能力建设也成为此次报告重点关注的内容。报告提出，仅建立监管制度并不足以实现有效监管。随着数字资产市场持续发展，监管机构还需要建立持续的数据报送、风险监测以及市场分析机制，及时掌握稳定币发行规模、市场集中度、客户资产风险以及跨境业务变化等情况，为监管决策提供数据支撑。稳定币监管仍是全球协调的重点，也是实施难点从报告内容来看，稳定币虽然只是全球加密资产监管框架的一部分，却占据了相当大的篇幅。这首先体现在制度建设进度上。报告显示，在参与评估的司法辖区中，完成加密资产整体监管框架建设的数量明显高于完成稳定币专项监管制度建设的数量。相比交易平台、托管机构等传统加密资产业务，稳定币监管推进速度明显更慢。造成这一差异的原因，与稳定币自身的特点有关。加密资产交易平台主要涉及市场行为监管，而稳定币不仅关系到数字资产市场，还涉及支付体系、储备资产管理、消费者保护以及金融稳定等多个领域。对于法币稳定币而言，其储备资产是否安全、发行人是否具备持续兑付能力、赎回机制是否有效，都直接影响市场信心，也涉及中央银行、金融监管机构以及证券监管机构等多个部门的监管职责。因此，不同司法辖区在制度设计和监管安排上普遍更加谨慎。过去一年，全球主要经济体围绕稳定币监管的推进节奏明显加快。欧盟《加密资产市场监管条例》（MiCA）已正式进入全面实施阶段，对电子货币代币（EMTs）和资产参考代币（ARTs）分别建立监管要求；香港《稳定币条例》于今年正式刊宪，将于8月正式实施发牌制度；美国围绕支付稳定币的联邦立法也取得实质性进展，重点围绕发行资质、储备资产、信息披露以及消费者保护等方面建立统一规则。尽管各司法辖区的具体制度设计并不完全一致，但监管思路正在逐步趋同，即通过建立明确的市场准入、储备资产管理、信息披露和风险管理要求，将稳定币逐步纳入现有金融监管体系，而不是作为传统金融体系之外的特殊市场长期存在。从BIS此次梳理的实施情况来看，稳定币监管仍然是全球监管框架中推进难度最大、协调需求最高的领域，未来也将继续成为国际监管合作的重要议题。 查看更多